現階段的機構改革需要“兩手抓”:一方面,要通過調整職責配置和人員結構的合理化,提高管理水平;另一方面,要在“全面正確履行政府職能”的同時,擴大公共服務的範圍,提升服務品質。   回顧1982年以來的7輪機構改革,給我們的最大啟示之一就是要正確理解與協調好機構改革與轉變政府職能之間的“雙向互動”關係,有效發揮轉變職能對於機構改革的引領作用。政府職能與機構設置之間的“雙向互動”關係是一對典型的矛盾統一體:機構本質上是為履行職能而設立,而職能也只有借助於機構才能得以有效履行;政府職能的調整,必然要求組織結構進行相應的變革,同時,也只有明確職能,才能據此對機構進行科學的調整。一句話概括,轉變職能是機構改革的主要依據,機構改革則是落實健全轉變職能成果的主要載體。
  應對現代化與後現代化的雙重壓力
  經過改革開放以來的快速發展,中國已經駛入現代化快車道,但現代化的任務還遠未完成。中國一方面要努力追趕發達國家和地區,快速發展經濟,早日完成基本現代化的目標;另一方面,又不可避免地受到發達國家後現代浪潮的影響,在沒有完全現代化的同時,被動履行強化公共服務等後現代化任務。上述狀況使中國的發展,客觀上面臨著現代化和後現代相互交織的“雙重歷史壓力”。
  在社會發展的不同階段,機構改革所要應對的基本任務顯然不同。在現代化階段,改革的基本目標是“強化管理”、提高政府管理水平;在後現代化階段,則主要是在反思和揚棄的基礎上,全面擴展公共服務的範圍,提升服務品質。面對“雙重歷史壓力”,如同其他重要的改革任務一樣,現階段的機構改革需要“兩手抓”:一方面,改革的中心任務依然是實現政府組織結構的現代化,通過調整職責配置和人員結構的合理化,提高管理水平;另一方面,也要借鑒目前已處於後現代化階段的典型經驗,在“全面正確履行政府職能”的同時,進一步擴大公共服務的範圍,努力提升服務品質,推動機構改革適應後現代化的基本規律。實際上,自2003年以來,隨著民生問題的日益凸顯,公共服務職能在政府職能定位中的地位日漸提升,建設服務型政府已被正式提上日程。相應地,機構改革的目標在“完善社會主義市場經濟體制”的基礎上,也擴充為“為全面建設小康社會提供組織保障”。
扭轉“量化型”目標導向  歸納改革開放以來機構改革的演進過程,可以發現,“組織”、“職能”和“政治”三個基本邏輯始終貫穿其中,對改革發揮著重要的宏觀引領作用。簡單來說,組織邏輯是指機構與人員編製的合理化,職能邏輯是指職能配置的合理化,政治邏輯則強調在維護穩定的基礎上謀求改革與發展。在相當長的時期內,組織邏輯在機構改革中都占據著主導地位,“量化型”目標導向則是其具體反映。“量化型”目標導向將機構改革一味定位於“精簡”,以至於社會各界對改革也逐漸形成了所謂的“量化偏好”,即政府機構和人員一旦精簡,便會受到普遍肯定,否則質疑之聲便會洶涌而至。
  實際上,現階段地方政府在職位設置與人員編製方面存在的主要問題是結構性和功能性過剩,即政府機構中微觀經濟管理部門的人員較多,從事社會管理和公共服務的人員規模偏小,這是造成有時辦事效率相對低下的一個重要誘因。在機構設置方面,存在的突出問題則主要表現為橫向層面的“政出多門”與縱向層面的“職責同構”。“政出多門”主要表現為各級政府存在部門機構與權限交叉、重疊等突出問題;“職責同構”則主要反映為各級政府之間存在一些職責重疊、層層共管的現象。這種職能履行方式,有時會模糊責任主體,政府職能的整體履行碎片化,從而可能造成政府職能轉變進展不夠理想、機構“尾大不掉”和效率不高。就此來看,繼續有效控制公務員規模是必要的,但也不能一味強調精簡人員。單純將改革重點聚焦於數量精簡,並不能解決真正的問題。
  20世紀90年代中後期以來,隨著研究的深入,“量化偏好”已經開始有所改觀,職能邏輯隨之逐步取代組織邏輯,成為機構改革的主要目標導向。相應地,改革的主要目標不再是“精簡”,而是強調通過改革推動轉變政府職能,著力解決機構重疊、職責交叉等問題。特別是2008年和2013年的大部門體制改革,明確提出以轉變與優化政府職能為基礎,將釐清權責關係作為核心,強調在職能優化的基礎上調整和重組部門,不走簡單的精簡、合併之路。
  鼓勵地方政府因地制宜創新
  在以往的歷次機構改革中,重心始終主要集中於中央層面,雖然各地也進行了一些有益嘗試,但與經濟體制改革等其他改革相比,地方的積極性和創造性還未能得到充分發揮。長此以往,可能導致部分人認為機構改革只是中央的事,與地方尤其是基層政府關係不大。如果地方無法主動參與,只能被動等待,改革的效益就會遞減,也會使公眾感到他們日常所接觸到的政府變化不大,從而難以對機構改革產生中肯的評價。
當前,機構改革承載的雙重使命無疑是一種巨大的挑戰。但從另一個角度來看,對社會經濟和政府管理水平較高的地區而言,卻也蘊藏著契機。部分沿海地區在經濟社會整體發展水平上的優勢,以及政府管理創新方面的積累,使它們得以通過機構改革提高管理水平、向現代化邁進的同時,也有條件借鑒吸收諸如“整體政府”等後現代理念,通過強化部際協調與合作,打破傳統相互隔絕的“碎片化”組織模式,加強服務方式和渠道的整合,提升公共服務質量,從而構成了自主創新的有利條件。  與此同時,當前地方自主創新的客觀環境也在朝有利的方向轉變。儘管現階段的改革仍然主要遵循中央帶動、自上而下的模式,但從近幾輪的改革實踐來看,中央越來越趨向於鼓勵地方因地制宜。例如在2003年的改革中,除要求對口設立國資委外,中央明確提出各級政府要因地制宜地推進機構改革。2008年,中共中央頒佈的《關於深化行政管理體制改革的意見》提出中央政府註重於經濟社會事務的宏觀管理,地方政府側重於提高公共服務能力。根據各級政府的職責重點合理調整機構設置。2013年,十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》,第一次明確區分了中央和地方的職責配置差異,指出“加強中央政府宏觀調控職責和能力,加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”。上述變化無疑為地方政府,特別是那些在自主探索政府管理創新方面已經有所積累的地方政府充分發揮主觀能動性,進行因地適宜的創新,創造了更為有利的外部環境。
 
(作者:趙聚軍 單位:南開大學周恩來政府管理學院 原標題:明確政府機構改革的雙重使命)
 
 
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